CONTABILIDADE NO SETOR PÚBLICO: A Lei de Responsabilidade Fiscal à Gestão de Pessoas nos Municípios

Examinador Membro _______________________________________ Nome e titulação do Prof. Examinador Membro RESUMO O presente estudo objetiva discutir os reflexos da Lei de Responsabilidade Fiscal frente à gestão dos servidores municipais. Para tanto, como metodologia, optou-se pela revisão de literatura em doutrinas, legislações e jurisprudências que se debruçam sobre o tema em análise. Foi visto que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe em seu bojo mecanismos de controle de gestão com vistas a mitigar a improbidade administrativa, especialmente desvio de recursos públicos e contratações ilegais, sem abrir concurso público. Por outro lado, ao restringir as despesas com pessoal a 60% das receitas líquidas do município ocasiona o engessamento da gestão de pessoas, obstando o investimento em planos de carreira. Keywords: Fiscal Responsibility Law.

County. People management SUMÁRIO INTRODUÇÃO 06 1 A NOVA CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO 08 1. O ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL 12 2 GESTÃO DE PESSOAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL 14 2. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL 17 2. A LRF veio aprimorar o acompanhamento da execução orçamentária, implantando a reforma do processo de planejamento orçamentário, induzindo a participação popular na elaboração de tais leis. As novidades não foram tantas. Outras leis já tratavam da matéria, mas não eram divulgados os instrumentos que possibilitavam o acompanhamento da execução do orçamento pela sociedade. Assim passaram a ser obrigatórias as audiências públicas para analisar elementos que evidenciam a transparência das ações, permitindo que se avaliem resultados e custos, aprimorando o processo de elaboração dos instrumentos de planejamento, enfocando as seguintes informações: as metas fiscais; os limites de gastos, de endividamento e equilíbrio das contas; a organização, a prevenção e o controle interno; consolidação dos dados; a transparência das ações de governo em relação à população; e a responsabilidade fiscal.

Neste trabalho busca-se identificar como se aplica a lei de Responsabilidade Fiscal na atuação Municipal, em específico no âmbito da gestão de pessoas. de grande porte, às Normas Internacionais de Contabilidade (IFRS – International Financial Reporting Standards). Conforme autoridades contábeis, o objetivo era mitigar as diferenças entre as Demonstrações Contábeis de empresas com sede no Brasil de suas demais sedes em outros países, reduzindo-se, assim, os custos para converter demonstrações e relatórios contábeis, conferindo comparabilidade à situação patrimonial, econômica e financeira das organizações brasileiras para então viabilizar melhor análise e incentivar mais investimentos estrangeiros em negócios brasileiros (BRUNO, 2013). Assim, desde 2008, os órgãos envolvidos na elaboração das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público– NBCASP, principalmente a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda – STN/MF e o Conselho Federal de Contabilidade – CFC promoveram encontros e seminários regionais para discussão das NBCASP com diversos membros da academia e profissionais da Contabilidade nas três esferas de governo: federal, estadual e municipal.

Além desses encontros e seminários regionais, o CFC editou as NBCASP, de forma técnica por meio das Normas Brasileiras de Contabilidade, especificamente a NBC-T 16, aprovadas pelas Resoluções do CFC 1. a 1. Estas normas partem dos objetivos da Contabilidade Pública, que, aliados aos princípios contábeis, formam a estrutura básica da Contabilidade Pública Brasileira e pretendem, com isto, a harmonização aos Padrões Internacionais de Contabilidade Pública, editados pelo IFAC – International Federation of Accountants (IPSAS). Abaixo segue quadro com as NBC-T do CFC que formam a estrutura básica das NBCASP e estabelecem o tratamento contábil que os órgãos públicos municipais devem seguir, desde 2014. Figura 1 – Resoluções CFC da NBCASP Fonte: Galvão, Gil e Oliveira Jr. Além destas resoluções, que trazem a espinha dorsal conceitual da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, a Resolução 1.

de 22. A Lei 4. contrapõe este princípio, visto o que prevê seu art. incs. I e II: “Art. Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente empenhadas” (BRASIL, 1964, s. relevante às necessidades de tomada de decisão dos usuários; confiável, no sentido de que as demonstrações contábeis representem fielmente a posição patrimonial, o desempenho financeiro e os fluxos de caixa da empresa; reflitam a substância econômica das transações, outros acontecimentos e condições e não meramente a forma legal; sejam neutras, isto é, livre de parcialidades; sejam prudentes; e sejam completas em todos os aspectos relevantes (Galvão; Gil; Oliveira Júnior, 2016, p. A NBC-T 16. define o objetivo da Contabilidade Aplicada ao Setor Público ao estabelecer que: [.

O objetivo da Contabilidade Aplicada ao Setor Público é fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público e suas mutações, em apoio: ao processo de tomada de decisão; a adequada prestação de contas; e o necessário suporte para a instrumentalização do controle social (Galvão; Gil; Oliveira Júnior, 2016, p. Para atingir estes objetivos as NBCASP trazem mudanças na forma de se fazer Contabilidade nos órgãos públicos, que até então era tratada como uma obrigação legal apenas, pois o importante era controlar e contabilizar bem somente o orçamento. Uma vez elaborado o orçamento de forma racional e consciente, de acordo com um planejamento efetivo, os problemas de execução tendem a diminuir e o prefeito terá menos problemas com sua execução desde que estabeleça uma disciplina de se fazer somente aquilo que está permitido e principalmente o que a receita lhe permitir, pois o acompanhamento da arrecadação deve ser constantemente e incessantemente realizado.

Tratar o orçamento de forma gerencial requer um alto grau de profissionalismo dos gestores públicos, mas que vai lhe trazer frutos e ganhos políticos muito mais seguros e com um risco menor do que transferir a responsabilidade de sua gestão ao secretário de finanças, ou pior para o contador. Outro aspecto muito relevante na gestão do orçamento são as despesas de caráter obrigatório, as quais deveriam ser empenhadas, já na primeira semana de janeiro de cada exercício, principalmente no tocante à folha de pagamento e seus encargos e benefícios, todos os contratos em andamento e os que deverão ser licitados ao longo do exercício de caráter contínuo. Dessa forma o prefeito já garante que as despesas que não podem deixar de ser executadas sejam ao menos reservadas, para tanto, deverão ser utilizadas bases reais, pois senão pode-se empenhar mais do que o necessário e inviabilizar outros projetos que deverão ser iniciados ao longo do exercício financeiro do órgão.

Para tanto, isso deve ser intensamente discutido com o secretário de fazenda/finanças e sua equipe técnica e, já nos primeiros dias do exercício, se definem as diretrizes para a execução orçamentária. Ao lado desta atividade vinculada, a Administração teria a discricionariedade para agir livremente nos casos não regulamentados pela lei, possuindo uma “liberdade absoluta de determinação, radicada no centro mesmo da personalidade administrativa” (ENTERRIA; FERNANDÉZ, 1999, p. Por esta concepção negativa, a lei limitaria a atuação da Administração Pública da mesma forma que o faz para o particular, que somente é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo em virtude da lei, tendo total liberdade para agir nos casos em que ela não impuser uma conduta.

Esta concepção, contudo, foi substituída por uma vinculação positiva da Administração ao princípio da legalidade, pela qual ela somente pode agir nos termos da lei, que limitaria e regulamentaria inclusive a sua atuação discricionária (DIAS, 2008). Pelo princípio da impessoalidade, é vedado aos administradores agirem em nome próprio, ou buscarem atender a interesses pessoais, uma vez que, na condição de agentes públicos, deverão atuar única e exclusivamente no interesse da Administração Pública (DIAS, 2008). O princípio da impessoalidade se concretiza em várias regras constantes da Constituição, inclusive nas que exigem a realização de concurso para o provimento de cargos, e nas que estabelecem a necessidade das licitações para a celebração de contratos pela Administração Pública.

Assim, é o princípio da publicidade que assegura a possibilidade de se observar se os demais princípios e normas foram observados, como explica Canotilho (2000, p. A justificação do princípio da publicidade é simples: o princípio do Estado de direito democrático exige o conhecimento, por parte dos cidadãos dos actos normativos, e proíbe os actos normativos secretos contra os quais não se podem defender. O conhecimento dos actos, por parte dos cidadãos, faz-se, precisamente, através da publicidade. Se a atuação da Administração Pública fosse secreta e sigilosa, os administrados não teriam condições de verificar a legalidade e areal finalidade de seus atos, impossibilitando a manutenção do Estado de Direito e do jogo democrático. Por fim, tem-se o princípio da eficiência.

Especificamente no Capítulo IX da norma, trata da publicidade, expressamente nominando transparência na gestão fiscal, e elenca seus instrumentos: a) planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; b) prestações de contas e o respectivo parecer prévio; c)  Relatório  Resumido  da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e d)   versões simplificadas desses documentos. Avança ainda mais, segundo Cruz (2016) ao referir-se à ampla divulgação e inova ao constituir-se na primeira norma nacional, ao referir-se aos meios eletrônicos de acesso público como instrumento de publicidade, qual seja o reconhecimento da rede mundial de computadores como instrumento idôneo de publicidade oficial. Com a edição da Lei Complementar 131, de 2009, que deu nova redação ao § único do art.

da LRF, foram ampliados os instrumentos assecuratórios de transparência na gestão fiscal, sendo ainda assim considerados: a) incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; b) liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; c) adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. A. A importância de ampliar as discussões sobre o orçamento público, assim como de democratizar as decisões em torno dele, está na sua vinculação com o destino do fundo público e com a efetivação das políticas sociais públicas.

É a partir do orçamento público que é possível compreender e vislumbrar a quem será destinado ou não o fundo público. Para Salvador e Teixeira (2014, p. “o orçamento público é a expressão mais visível do fundo público”, o que implica democratizar ao máximo as decisões sobre ele, com vistas a garantir maior justiça social no que diz respeito à destinação do fundo público. É preciso o envolvimento dos atores sociais no debate e nas decisões em torno dos recursos públicos, o que requer o enfrentamento do descrédito da população em relação à importância de espaços públicos como os Conselhos. º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, 1988, s.

p). A Lei de Diretrizes Orçamentárias define as prioridades do governo, suas obras e serviços mais importantes para serem executadas no ano seguinte. Devendo dar os subsídios para a Lei Orçamentária Anual é formulada e aprovada no primeiro semestre de cada ano. O Parágrafo segundo do artigo 165 da Constituição Federal estabelece que: Art. Sendo assim, toda sociedade civil organizada, deve conhecer e estar atenta ao ciclo orçamentário, que compreende quatro etapas: a elaboração e apresentação, a aprovação e autorização, a programação e a execução e a avaliação. A etapa da elaboração e apresentação é de competência é do Poder Executivo. Esta fase deve ser pautada em um amplo e detalhado diagnóstico da realidade local, pois é neste momento que se realiza o planejamento das ações que serão realizadas, de acordo com a estimativa de receita, baseada na série histórica dos gastos (TAVARES, 2004).

É um processo político de tomada de decisão, de definição de prioridades e metas que devem estar pautadas no interesse público. Para a elaboração orçamentária, os elementos de receita e despesa têm papel de destaque, os quais possuem várias classificações que permite a discriminação detalhada dos mesmos. Por disciplina do artigo 1741da Constituição Federal, o planejamento é obrigatório para o setor público – e indicativo para o setor privado – e, embora se insira entre os dispositivos que cuidam da regência à ordem econômica e financeira, este artigo é aplicado às normas constitucionais orçamentárias, originando a formação do nominado planejamento orçamentário tridimensional, cujos instrumentos são o Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEUS REFLEXOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL É inquestionável a opção da Carta Magna vigente, pelo planejamento, impondo-o como princípio básico da Administração Fiscal no Brasil,a partir do art. que institui, entre nós, três instrumentos para o efetivo planejamento e execução da atividade financeira do Estado: o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias; e os orçamentos anuais. No entanto, os gastos com pessoal, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal não podem extrapolar a 60% da receita líquida do município, o que em alguns municípios, que utilizam todo o percentual com sua folha de pagamento, inviabiliza os investimentos em gestão de carreiras. Apesar de aparentemente tranquila a definição das parcelas remuneratórias de servidores que integram as despesas com pessoal, veio o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul a ser questionado quanto às parcelas que devem ser computadas como despesas de pessoal, manifestando-se conclusivamente: Despesas com pessoal.

Os principais aspectos a serem observados, no que concerne a considerar ou não, como despesa de pessoal, referem-se a: caráter indenizatório ou meramente remuneratório da parcela paga ao servidor; caráter assistencialista do benefício; aquelas que contam com participação do servidor no financiamento da vantagem (BRUNO, 2013). Não há como restringir a realização de despesas com pessoal senão houver a fixação de limites com as mesmas, e neste sentido a Lei Complementar 101/00 buscou assegurar o atendimento aos interesses da sociedade que contribui com os recursos decorrentes do pagamento de tributos, ao estabelecer interessante regra limitadora de dispêndio de recursos públicos. Em relação aos Municípios brasileiros, em face da combinação do disposto no art. inc. III, com o art.

Cumprindo este mister, repetidamente os Tribunais de Contas, ao apurarem infrações, disposições limitadoras com gastos de pessoal, além da imposição de sanções pecuniárias, vem remetendo ao Ministério Público os documentos comprobatórios, que acabam embasando ações de improbidade administrativa quando superado o limite de gastos com pessoal. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O ENGESSAMENTO DA GESTÃO DE PESSOAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Pelo exposto nas seções anteriores, o que se observa é que existe uma preocupação demasiada em limitar os gastos com a gestão de pessoas, sempre com vistas a assegurar a saúde financeira dos municípios. Não há a preocupação de investir em treinamento, motivação e plano de carreiras, com vistas a melhorar a qualidade dos serviços públicos.

Para que se possa fazer uma gestão de qualidade e com sustentabilidade é indispensável que exista uma conexão entre todas as peças orçamentárias ou não orçamentárias. Para tanto, é fundamental a utilização dos recursos tecnológicos, humanos e financeiros, assim entendidos: TIC, capacitação constante da equipe e adequação do orçamento (Galvão; GIL; OLIVEIRA JR. Nesse ambiente um prefeito pode administrar bem um orçamento do ponto de vista fiscal e não melhorar a prefeitura sob o aspecto patrimonial, não fazendo investimentos, não renovando os equipamentos públicos, podendo ser bem avaliado, entretanto, pois só gastou o que arrecadou. Contudo, isso é somente parte do processo de uma boa gestão municipal. Um prefeito que não melhora o patrimônio público não poderia ser considerado um bom gestor.

Por isso, é tão importante avaliar a gestão de forma integral. Para tanto, faz-se necessário evidenciar as evoluções patrimoniais, mas de forma correta, por meio de uma Contabilidade adequada ao tratamento do patrimônio público, partindo-se de uma avaliação patrimonial inicial e a partir disso, estabelecer um novo parâmetro de informações, inclusive para melhorar a qualidade da tomada de decisões nesse setor (GIL; ARIMA; NAKAMURA, 2013). da Lei de Responsabilidade Fiscal6 estabelece definição exaustiva, indicando diversas formas e possibilidades de remuneração dos agentes públicos. A definição de natureza legal, que, por vezes, é bastante inadequada, mas ante as peculiaridades do sistema brasileiro acaba sendo aceitável, é mais ampla que a estabelecida nos anexos da Lei que trata das Finanças Públicas, a 4.

recepcionada pela Constituição de 1988 e não derrogada pela Lei Complementar 101/00 (BRUNO, 2013). O extenso e exaustivo rol do dispositivo reproduzido elenca todas as formas de remuneração de quaisquer espécies pagas pelos cofres públicos,ou seja, desde remuneração de gratificações de quaisquer tipos, vencimentos,adicionais de tempo de serviços, adicionais de sexta parte, anuênios, biênios,quaisquer que sejam os adicionais, inclusive aqueles de periculosidade e de insalubridade, remuneração de agentes políticos, no caso: prefeitos, vereadores e presidentes de Câmara; verbas de representação, as contratações de pessoal temporário nos termos do permissivo do art. IX da Constituição,como também, as contribuições patronais tanto das Prefeituras como das Câmaras Municipais para entidades de previdência, tanto a oficial como as próprias.

Os entendimentos manifestados em decisões de Cortes Regionais tiveram acolhimento no E. Superior Tribunal de Justiça em diversas decisões, que acabaram ensejando acórdão cuja literalidade de sua ementa afasta toda e qualquer possibilidade de questionamento ou mesmo interpretação em sentido diverso: Agravo regimental. Recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público estadual. Atualização da vantagem pessoal da Lei Complementar 68/92. Superados os limites estabelecidos na norma, tem-se preconizadas como necessárias para a redução das despesas com pessoal aquelas estabelecidas na própria Carta que assim estabelece nos §§ 3º e 4º do art. da Constituição: redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão, o que poderá ser obtido tanto com a extinção de cargos e funções, quanto pela diminuição dos valores a eles atribuídos; exoneração dos servidores não estáveis; exoneração dos servidores estáveis, na forma da lei (BRUNO, 2013).

Cabe neste ponto alertar para a hipótese de promover-se a exoneração sob o argumento da necessidade de redução do dispêndio de recursos com pessoal. Municípios acabam realizando este tipo de procedimento, promovendo a exoneração de servidores efetivos, mas, que ainda não adquiriram a estabilidade constitucional, sob o argumento de reduzir as despesas com pessoal. Porém, não é raro acontecer que estes mesmos entes, pouco tempo após tais medidas, acabem aprovando leis e criando cargos de provimento em comissão com atribuições assemelhadas àquelas dos cargos cujos titulares foram exonerados a título de economia em favor do erário (MARTINS; NASCIMENTO, 2009). É importante também que exista vontade político e o entendimento por parte dos gestores que o PCCV não trará apenas aumento de despesas, mas benefícios à população em razão da qualidade do atendimento e serviços prestados.

REFERÊNCIAS AGUILAR, Adélia Martins de et al. Planejamento Governamental de Municípios: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. ed. São Paulo: Atlas, 2008. Disponível em: <http://www. planalto. gov. br/ ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado. htm>. BRUNO, Reinaldo Moreira. Lei de Responsabilidade Fiscal e Orçamento Público Municipal. ed. Curitiba: Juruá Editora, 2013. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Lei de Responsabilidade Fiscal. Ensaios em comemoração aos 10 anos da Lei Complementar 101/00. Belo Horizonte: Fórum, 2010. CRUZ, Cristiane Ferreira da Maia; ABREU, Eliane Fernandes. Administração Pública. Gestão Pública Municipal de Alto Desempenho. Curitiba: Juruá Editora, 2016. GIL, Antonio de Loureiro; ARIMA, Carlos Hideo; NAKAMURA, Wilson Toshiro. Gestão: Controle Interno, Risco e Auditoria. ed. Possíveis contribuições de Charles Taylor para o orçamento público: desafios para as políticas públicas.

Revista de políticas públicas, São Luiz, v. n. p. jan. n. p. jan. jun. SCAFF, Fernando Facury. VIANA, Nelson Corrêa. Orçamento público: modelos, desafios e crítica. Revista de políticas públicas, São Luiz, v. n. p.