CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS: ANÁLISE DOS FUNDAMENTOS JUSTIFICADORES DO ENTENDIMENTO

Na visão do autor, portanto, é essencial a compatibilidade completa de todos os atos normativos e leis infraconstitucionais para com a Constituição Federal, sob pena de sua invalidade, caso não estejam alinhados, de maneira formal e material, com a norma constitucional. Adiante, vemos que a Constituição Federal assume um papel de controle orçamentário no Brasil, já que a sua prática depende da fundamentação e da validação constitucional. Segundo LENZA2, o Supremo Tribunal Federal entendia que as leis orçamentárias, ou a lei de diretrizes orçamentárias, “não poderiam ser objeto de controle, já que se tratava de leis com efeito concreto, ato administrativo em sentido material, vale dizer, leis com objeto determinado e destinatário certo”. O autor3 destaca, ainda, que em um entendimento jurisprudencial inicial, o Supremo Tribunal Federal decidiu que se fosse demonstrado “um certo grau de abstração e generalidade” da lei, poderia ser admitido o controle em abstrato mediante a ADI.

Os exemplos a serem citados seriam os Informativos do Supremo Tribunal Federal de nº 255 e 333 (ADI 2. Não obstante, o autor PETTER7 destaca, de maneira bastante didática, que a Constituição Federal de 1988 confere ao "orçamento a natureza jurídica de lei (critério formal) para vigorar pelo prazo determinado". É possível concluir, portanto, que há plena possibilidade da lei orçamentária (em sentido amplo), por ser lei em sentido formal, ser objeto de controle de constitucionalidade pelo poder judiciário (Supremo Tribunal Federal), sendo que o mesmo passou a exercer importante papel no controle da validade de atos normativos voltados à execução da Atividade Financeira do Estado frente à Constituição de 1988. Sendo assim, caso o Poder Executivo, a pretexto de ter sancionado uma lei de natureza orçamentária, praticar atos ou editar leis em dissonância com a Constituição Federal, “poderá ter seu ato afastado do ordenamento jurídico por meio de uma ação direta pela via abstrata, sem que, contudo, a Corte venha previamente analisar o conteúdo da norma (ou sua densidade normativa)”8.

Modelos de Controle de Constitucionalidade Apesar da existência de uma diversificada gama de modelos de controle de constitucionalidade, é possível destacar, segunda o jurista e Ministro do Supremo Tribunal Federal, Alexandre de Moraes, três grandes modelos de justiça constitucional, com base nos sistemas jurídicos adotados pelos diversos ordenamentos para garantia da supremacia da Constituição: modelo norte-americano, modelo austríaco e modelo francês9. O modelo norte-americano prega a supremacia das leis e do judiciário. Para LENZA15, “a maioria da doutrina brasileira acatou, inclusive por influência do direito norte-americano, a caracterização da teoria da nulidade ao se declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (afetando o plano da validade)”. Ainda segundo o autor16, o jurista Cappelletti, ao descrever o sistema “norte-americano”, observa que “.

a lei inconstitucional, porque contrária a uma norma superior, é considerada absolutamente nula (‘null and void’) e, por isto, ineficaz, pelo que o juiz, que exerce o poder de controle, não anula, mas, meramente, declara (preexistente) nulidade da lei inconstitucional”. Daí, portanto, surge a ideia de controle de constitucionalidade difuso, onde a norma que contraria a Lei superior (Constituição Federal), é considerada absolutamente nula, de pleno direito e em relação aos seus efeitos e aplicações feitas anteriormente. Doutro norte, surge a chamada teoria da anulabilidade da norma inconstitucional defendida por Kelsen e que influenciou a Corte Constitucional Austríaca e a Europeia posteriormente, caracterizando-se como constitutiva a natureza jurídica da decisão que a reconhece17. Alguns outros entendimentos doutrinários e de juristas especializados afirmam que o sistema brasileiro de controle de constitucionalidade teria adotado, tão somente, o controle difuso.

Todavia, no presente artigo, adota-se a teoria de que o controle de constitucionalidade no ordenamento jurídico brasileiro é misto, tendo adotado em parte o modelo norte-americano (difuso) e em parte o modelo austríaco-europeu (concentrado). Orçamento e o Supremo Tribunal Federal (Análise quanto a Separação dos Poderes) No ponto, importante salientar que a fiscalização do ordenamento jurídico em sede de controle concentrado de constitucionalidade, previsto na Constituição Federal, tem como objeto cumprir todas as espécies normativas dispostas no artigo 59 da Constituição Federal, que seriam: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII – resoluções22. Ato contínuo, a grande discussão que se põe em análise é há violação a prerrogativa constitucional da separação dos poderes quando o judiciário, por meio do Supremo Tribunal Federal, objetiva a interferência dos escolhas políticas feitas pelo Poder Executivo sobre como melhor aplicar a verba pública, bem como bem delimitar a sua destinação.

As Leis Orçamentárias, de uma maneira geral, estão cada vez mais restritas e vinculadas aos fins que a Constituição Federal determina que as verbas públicas devem ser destinadas, ficando o executivo “preso” aos regramentos atinentes à espécie. § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo. Os artigos 34, 35, 149, 195, 198 e 204 da Constituição Federal também trazem diversos limites e ditames em relação ao gasto público mínimo com saúde, educação, previdência social e etc, seja pela União, pelos Estados ou até pelos Municípios. Portanto, resta cristalino que, estando a Lei Orçamentária em dissonância do que prevê a Constituição Federal ou haja notório abuso ou desvio de finalidade pelo Poder Executivo com relação as verbas públicas, é indispensável a intervenção do Poder Judiciário, por meio do Supremo Tribunal Federal, para que faça a devida fiscalização e o controle de constitucionalidade no caso concreto, impedindo, se necessário, que o Poder Executivo se utilize dos recursos estatais de maneira indevida e que desrespeite a Constituição Federal.

Nesse sentido, para finalizar, importante destacar trecho do voto proferido pelo Ministro Carlos Veloso, no julgamento da ADI 2925, importante marco para a consolidação desse entendimento do Supremo Tribunal Federal24: Evidentemente que não estou mandando o Governo gastar. A realização de despesas depende de políticas públicas.